“一核三治”乡村治理体系下的控制权配置与转移路径——一项纵深性个案研究

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“一核三治”模式是如何实现乡村治理结构的内生性整合的？本文以“小穿模式”为分析样本，剖析了控制权在新型乡村治理体系中的转移机理与驱动因素。文章同控制权理论进行了较好的对话与补充，同时也证明了这种机理结构有助于促发乡村振兴和共同富裕的涌现。（政治学人编辑部）

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作者简介

李鑫涛，南开大学周恩来政府管理学院助理研究员，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员；

张再生，天津大学管理与经济学部教授，博士生导师；

黄翱，南京大学-约翰斯霍普金斯大学中美文化研究中心硕士研究生。

党的二十大指出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制。全面实施乡村振兴战略背景下，本文结合控制权理论、委托代理理论和以人民为中心思想，对天津市蓟州区小穿芳峪村“一核三治”乡村治理体系下控制权的配置逻辑进行分析后发现：基层党组织通过发挥在双向委托代理关系中的耦合中枢作用，协调多元治理主体来重组治理结构，并促发控制权向下配置，使乡村治理体系形成相互协作的链式结构和全过程人民民主的实践形态，进而解决乡村治理现代化过程中的利益共谋和非均衡困境，推动共同富裕结果的涌现。据此提出“一核三治”乡村治理体系下控制权转移的助推策略，以期避免全面乡村振兴陷入系统性危机和内耗困境。

一、引言

习近平总书记强调，“共同富裕是中国特色社会主义的本质要求”，“分配制度是促进共同富裕的基础性制度。”实现全体人民共同富裕必须始终坚持以人民为中心的发展思想，打造共建共治共享和全过程人民参与的治理新格局，让资源真正分配到村民手中，有效解决人民内部矛盾。在我国，基层政府和村级组织一定程度上承担了资源分配落地的任务。但随着城镇化和乡村振兴战略快速推进，以及传统习俗、社会人情、宗教信仰、价值观念等多方面因素影响，农村的资源配置面临一些阻滞因素，如乡村产业结构不合理、集体产权不明晰、资源依赖、深度老龄化、部分乡村聚落空废等，乡村集体经济和产业链也表现出相对“式微”“短链”的形态特征，传统的乡村治理模式和项目制“分权让利”过程已经不能满足乡村振兴的需求。这些治理困境呈现出“分散控制权”的规则属性，不断催生乡村治理结构的悬浮化，阻断了县乡政府与村级组织的双向交流合作，导致乡村资源配置不均衡、供给低质和利益主体的“共谋”，使村民主体性和资源公共性缺失，乡村治理体系向排他性网络发展，严重制约了分配效能。

实现资源的高效配置与落地，需要融合多元主体力量来构建新的治理体系，使控制权配置与乡村组织运行之间形成可持续的平衡关系，用连带式制衡和组建共同体实现资源的普惠性供给。近年来，天津市蓟州区小穿芳峪村在基层党组织的全面引领下，依托自身丰富的自然资源与人文资源，通过打造新型治理体系促发控制权转移，将一个默默无闻、贫穷落后的小山村打造成了远近闻名的国家级示范村，形成全域发展新格局下的“小穿模式”。本文以“小穿模式”为分析样本，剖析该模式下传统控制权配置的困境，以及控制权在新型乡村治理体系中的转移机理与驱动因素，提出新型治理体系下控制权转移的助推策略，以期促进乡村治理结构的内生性整合和共建共治共享治理格局的形成，进而为全面推进乡村振兴战略和乡村治理现代化提供参考方案。

二、乡村治理体系中控制权理论的引入 

（一）乡村治理体系的研究现状

党的十九大以来，我国乡村社会经济迅速转型，乡村治理体系开始向行政“细胞化、结构化”转变，逐渐具备多元参与性、自治性、法治化、规范化、理性化特征，同时也面临着治理要素供求不对等、乡土社会秩序遭受内外挤压、乡村治理组织基础薄弱、再行政化和选择性运动式治理等困境，传统的乡村治理体系与乡村经济社会结构产生了强烈的张力。例如，在新冠肺炎疫情防控过程中，传统乡村治理体系虽然发挥了强大优势，但也暴露出专业化、职业化、科层化的管理方式难以与灵活性、综合化和整体性的乡村社会有机匹配和协调运行的问题，使国家提供的公共资源无法有效投入到乡村社会，满足村民美好生活的需要。亟需赋予乡村治理主体更多的治理空间和治理资源，形成以村党组织为主体的扁平化治理架构，促使农村基层党、政、社、企、村组织的协同运行，防止基层权力结构异化，推动乡村治理体系系统性与合法性的重建。

2022年的中央一号文件提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”（本文简称“一核三治”）。“一核三治”乡村治理体系是在乡村治理中采用以基层党组织为核心、法治为治理框架和基本规范、德治为治理根本和价值引领、自治为治理核心和主要形式，四种治理手段协作互助、优势互补、共建共享的新型乡村治理架构。这种新型村级治理架构具有政治与社会双重属性，使基层党组织能够在兼备执政资源和社会权威资源下，充分维系村民的共同利益和社会秩序，并具融入乡村治理体系的合法性与合理性，是协调基层利益关系、化解基层矛盾的关键要素，是对我国现有基层治理模式的突破性创新。党和国家在顶层设计上为“一核三治”乡村治理体系赋予了丰富的时代内涵和实践价值，“枫桥经验”验证了其治理架构的适用性。而“一核三治”乡村治理体系的普适性构建和效能发挥是一项复杂性系统工程。当前学界的研究主要集中于“一核三治”下的治理要素融合、结构特征、宏观环境与构建路径分析等方面，对不同地区不同类型农村的“一核三治”治理体系的运行机理和促发要素研究较为碎片化，对党组织引领与“自治、法治、德治”间的结构性障碍还需进行纵深性分析。

（二）乡村治理体系中的控制权安排

委托代理理论的核心观点是委托人如何在利益冲突和信息不对称环境下，建立有效契约来约束和激励代理人，规避代理人的“道德风险”，防止其利用信息优势损害委托人的利益。当前我国治理体系架构中，作为“政府式”委托人的中央政府与作为代理人的基层政府之间存在多个行政层级与部门。在政策目标的实施过程中，这多级层次结构分别扮演着“政府式”委托方、管理方、代理方的角色，并掌握不同类型的控制权（见图1）。

周雪光、练宏将控制权分为目标设定权、检查验收权和激励分配权。目标设定权是科层权威关系的核心，中央政府通过设定战略规划来确定乡村振兴的目标定位和宏观政策，并通过行政组织结构将控制目标委托给中间政府；中间政府作为管理方，承接“发包”后通过制定乡村振兴实施细则“打包”下放给基层政府，并对基层政府的执行情况进行督促和动态监测，行使检查验收权和激励分配权。其中，检查验收权中的“乡村振兴项目一票否决制”对基层政府构成了巨大压力；在基层政府中，县域政府实施部分激励分配权以及“分包”、检查考核等权力。位于行政体系末端的乡镇政府将“分包”的乡村振兴项目、资金、政策等再通过村级组织分配到村民手中，成为了决定战略目标能否实现和落地的最终行动者。在乡村一级的治理架构中，乡镇政府与村民、村级组织与村民之间也同样存在着委托代理关系。在参与约束和激励相容约束条件下，“抓包”是农村和农村组织获得上级资源的重要渠道。委托人村民需要建立最优契约，促使和监督代理人乡镇政府或村级组织的资源配置符合自身利益。这与国家治理体系的三级层次结构产生了复杂的双向委托代理问题（见图1），乡镇政府在其中扮演着重要角色。

国家税费改革后，乡镇政府财政仅仅依靠上级政府的公用经费和转移支付来运转，对于农村社会的控制能力在逐步弱化。在资源配置过程中，乡镇政府既承担着一定的风险和自上而下的压力，也面临着对接非程式化的村级组织、管理成本增加和资源短缺等窘境。在第一层委托代理关系中，乡镇政府往往会对上级检查考核中占比较大的“分包”投入大量资源，并督促村级组织实现任务目标；对那些考核占比较小的“分包”，因资源有限而进行差别化验收，向上反馈的信息也会进行筛选和窄化操纵，并默许村级组织的“拼凑应付”行为，从而使两方委托人与代理人之间的信息传输出现堕距，引发各方目标效用产生冲突和较差相容性。在第二层委托代理关系中，乡镇政府具备部分控制权的配置能力，村级组织中的乡村社会精英掌控着农村集体资产和资源分配权力。乡镇政府通过包村领导、包村干部和聘用制协管员与村级组织对接。一旦这两方利益主体发生“共谋”策略，就会使得村民获益在互动博弈中受到损害。控制权在这种双委托代理关系中发生异化，激励分配权止步于中间政府，检查验收权则逐渐为基层政府掌握，整个乡村治理体系出现结构性障碍。

控制权配置影响着各利益主体间的行为选择和互动过程，也能将治理体系中各组织层级权力分配的“清晰边界”和“模糊地带”予以展现。习近平总书记强调，“中国共产党执政的唯一选择就是为人民群众做好事”，而农村基层党组织为乡村全面振兴提供了坚强的政治和组织保证。农民是乡村振兴的决定性力量，要建构以农民为中心的乡村治理体系。“一核三治”乡村治理体系通过村级党组织融合，以规范的分利程序、非均衡权责视角与民主分权结构使控制权进一步向下转移，不仅发挥人民监督权利，也保障了全民所有权和资源有效分配。因此，需要在资源竞争和激励约束机制下，引入控制权作为关键变量，厘清“一核三治”乡村治理体系中控制权的配置逻辑和转移机理，进而塑造出一种整体、贯通、协同的农村治理新格局。

三、乡村治理体系中控制权配置的困境 

2012年前的小穿芳峪村垃圾遍地、蓬门荜户。该村村民大多靠种植果树为生，人均年收入才八千多元，村集体几乎毫无收入进账。蓟州区政府“分包”的项目在该村也收效甚微，村庄发展陷入两难境地。2012年，小穿芳峪村进行村“两委”换届选举，村里的老党员们“三顾茅庐”请回了在外“淘金”的孟凡全，并选举他担任村支部书记。孟书记上任后，带领村委干部依托本地自然环境和历史文化资源，以绿色低碳生活为发展理念，打造休闲农业和乡村旅游综合体，以“党组织主导+政府政策扶持+企业金融助力+历史文化挖掘+村民集体参与”的五维文旅融合发展模式，引领全体村民创业致富。近几年来，小穿芳峪村已经发生了翻天覆地的变化，村集体收入超过500万元，村民人均年收入达到6.6万元，被授予“全国乡村治理示范村”“全国民主法治示范村（社区）”等荣誉称号。通过跟踪调研发现，小穿芳峪村的快速发展得益于充分发挥村党组织的引领作用，将“一核三治”乡村治理体系构建与特色文旅产业开发相结合，促发控制权实现转移。但在其前期发展过程中，存在部分控制权异化现象。

一方面，在实施乡村振兴战略过程中，蓟州区和穿芳峪镇政府受到由中央与天津市政府“自上而下”的委托关系，利用上级投放的政策与资金支持，针对当地风景秀丽的自然条件，在部分下辖村投产建设全村包院式“农家乐”游宿项目，发展乡村庭院经济。在限定的验收时期内，这些村建设的“农家乐”产业项目千篇一律，都是“吃饭、钓鱼、采摘”老三样的项目，很难从乡村生态旅游同质化的模式中脱颖而出。短期内市政府的督导以及进村项目的运行带动了穿芳峪镇经济社会发展，不断吸引社会资源进入，增强了基层政府和村民的积极性。但时间一长，这些项目开始面临人、财、物资源短缺和运营减亏现象。为应付中间政府的“监督问责”和“风险转嫁”，以及合规程序的要求，区镇两级政府作为投放项目到村的操作者，与项目承接人（村“两委”干部、村庄精英、“农家乐”建筑工程队、专业合作社与相关企业等）产生了较大的“共谋”和“避责”空间，形成“乡村利益共同体”（见图2），出现部分目标替代、行政关系人缘化等现象，导致了农村公共资源、公共空间、公共利益的私人化，以及政策效果测度的主观随意性。自上而下的检查验收权逐渐由基层政府掌握，中间政府掌握的绩效信息减少，向中央政府传递数据的迅捷性降低。这样既不能实现中央政府设定的战略目标和“发包”质量，也不能产生使村民成为最终受益主体的绩效。

另一方面，基层政府在向下“分包”的过程中扮演代理人角色。委托人村民与项目承接人在拥有剩余索取权的情况下如有意愿，可以向其代理人——区镇两级政府提出申请项目报告，这两级政府作为上级政府以及村民的代理人需要在两种代理目标中做出选择和分配。在此过程中，基层政府会运用激励分配权将一部分项目资源分配给“典型村”“示范村”。如在转型发展前期，小穿芳峪村排污系统容量小，随着游客数量的增加而不能满足日常运营的需求。村委会对此制定了旅游村生态环境示范建设项目申报书，在本村开展生态停车场、污水处理管网与古柳、唐槐保护等绿色生态示范工程建设。但由于上级和自身资金有限，只能通过申请“样板景点”“典型形象设施”等项目，来争取上级政府的专项资金和补贴。随后，周边村子也相继仿照其做法，借各种“示范典型项目”来申请上级项目和资金，这些申请不仅“文不对题”，而且出现了内卷和内耗现象。这一层委托代理关系中，作为理性经济人和利益分配主体的基层政府置身于“晋升锦标赛”“一票否决制”等激励规则中，通过治理绩效来实现自身合法性和权威性，薪金、津贴、上级声誉、任免权等仍是绩效函数中的变量。在“共谋”空间和目标效用不一致的情况下，基层政府极易成为上级政府的“应声虫”，致使其行为选择开始追求自身效用函数最大化的配置，产生“变通政策执行”“样板政绩”“资源平均配置”“报喜不报忧”等欺上瞒下现象，不断地过度耗费治理成本，导致控制权仅以激励分配权的形式止步于基层政府。

再一方面，拥有信息和社会资本等优势的项目承接人在“抓包”资源后，成为了实质的项目承包方和自我监管的“代理人”（见图2）。在村党组织引领开发文旅产业项目时，村民虽然有强烈意愿，但是囿于自身参与门槛，实际参与度并不高。利益安抚成为村党组织推动村民参与建设的主要手段。加之前期村党组织对民主决策与民主监督机制的不重视，缺乏多样化沟通渠道，村庄的决策程序运行较为封闭化。这使村民对于村委和村产业发展的认同度正在消散。出现村级组织功能弱化、法治缺位、公共价值认知缺失等现象，偏离了中央政府预设的执政理念和“普惠性”政策目标，使得中央政府与基层政府、村民间的联结纽带出现断裂。

蓟州区和穿芳峪镇政府在承接上级政策和落实项目到村等事权配置时，身份关系演变为运行正式权力资源和村级组织非正式权力资源间的双重代理角色，既是“国家代理人”又是“农村当家人”，在乡村治理体系中面临着双重目标函数的交叉性和权责错位，激起村级组织在项目运作中逐利本能，降低国家公共性资源落地农村的效益。项目承接人也呈现出既不属于国家公职人员又难以代表村民利益的“双重边缘化”职业特征，使“分包”项目单向流失，增加了基层委托代理失灵的概率。而村民在参与控制权分配中具有天然的合法性。因此，在遵循以人民为中心的思想理念下，通过内生性整合来构建新型乡村治理体系，使双重委托代理关系中的控制权进一步向下转移配置，产生新的乡村分利秩序，让中央政府、基层政府与村民之间更好地联结，从而保障村民的根本利益。

四、“一核三治”乡村治理体系中控制权转移的实践逻辑

近年来，蓟州区和穿芳峪镇对所辖农村进行“分包”时，以各种组织技术与制度安排加强村党组织建设，并赋予村党组织较大的发展自主性，激活了人民共同体的建构主体。当地通过基层党组织强大的组织功能与驱动能力，引领农村进行内生资源的识别与吸纳、外部资源的输入与融合，以制度、非制度的激励约束引导控制权进行转移，实现公共权力与村民主体性的对接、集体经济法权结构的升级、传统文化充分发掘和村民思想观念的革新，基层政府也逐步摆脱了控制权分配的被动承受者角色。

（一）党组织引领下的全过程人民民主决策：行动者转向

逐步完善党组织引领下的全过程人民民主决策机制，是小穿芳峪村构建新型治理体系迈出的第一步。村两委以村民的根本利益为价值取向，在落实全面从严治党要求的基础上，实行“六步三要”决策机制，即村重大事务按照“动员提出、讨论商议、审核通过、监督实施、公开反馈、评议整改”六个步骤进行决策，并且做到“要村党组织引领方向、要村民全程参与、村两委班子联席会议要根据村民意见制定方案”的“三要”实施原则。在最初商议发展方向时，孟书记每月都召开村党支部大会，让党员学习相关政策文件、交流想法，并带头挨家挨户走访问计于村民。最终形成全村转型高端文旅产业的一致思路与可操作方案。之后，村党组织主动邀请区、镇两级党委政府对方案内容以及形成过程进行审核。审核后再提交给村民代表会议进行表决和形成决议，决议在村内公开公示后由村党组织领导组织实施。村党员和村民都以自身的利益和需求为起点，通过“党员包群众联系户机制”“户代表微信群机制”等群众性自治平台为项目设计建言献策和监督工作进展。村党组织对提供优质建议的村民给予奖励，激励参与者将自治性权利转化为自治性行为，有效聚合分散化的利益诉求，使激励分配权的行动者发生转变，改变了被动地接受行政式“发包”任务和悬浮式的竞争激励环境（见图2）。

以上过程中，党员和村民被村党组织广泛吸纳到协商民主平台中，全过程有序参与本村项目的方案制定与建设，将自身偏好和想法融入到讨论、审议和协调村庄发展的议程里，使基层政府、村级组织与村民之间产生良性互动关系，塑造出统合多元诉求的乡村协商民主环境，确保直接民主与间接民主、形式民主与实质民主、程序民主与结果民主的有机复合优势能在党组织领导下的乡村治理体系中得以延续，激发了党领导农村自治的活力。村党组织在全过程人民民主程序下，利用自身集中力量办大事的政治统合能力和“连心桥”式服务功能，将“上传”“下达”两重委托代理关系耦合在一起（见图2），在新的乡村治理体系中推动次级目标设定权的互动式分配、加强激励分配环节的权威，调适乡村治理体系的程序架构，使治理行动高效发挥村民的主体作用，提高了基层政府的资源配置能力。

（二）党组织引领下的集体经济法权结构：监督权延伸

2015年，小穿芳峪村先后获批了中央政府下发的“美丽乡村建设”与“国家宅基地改革”两项试点项目。2021年，天津市政府出台《“十四五”时期推进旅游业高质量发展行动方案》，相关委办局进一步扶持小穿芳峪村的文旅产业高质量发展。该村党组织在承接项目开展时，通过整合法治要素推行“支部领办合作社”，将村党组织建在文旅产业链中，形成新型法权结构下的乡村集体文旅公司。在区、镇两级政府的配套项目资金注入后，孟书记带领“新乡贤”和村里品德好、声望高的党员以不同金额形成混合股，发动混合股成员利用熟人关系网络，吸引身边人将宅基地流转进村集体交叉股，再吸收社会资本作为限制股，以此四方面资金作为运营资本，盘活产权变现交易和集体资源，形成“党组织+新乡贤+集体+社会组织（银行）”的股权模式（见图3），健全农地经营权流转体系。此外，出于全局利益和长远利益的考虑，村党组织发挥统一战线作用，与天津社会科学院共建乡村振兴研究智库中心，每年年底在村里举办“三农”发展智库论坛——“小穿论坛”，与智库学者一起制订本村发展规划，聘请智库专家为村民提供法律和金融咨询服务；与北京林业大学、天津职业大学合作成立“职业农民培训示范基地”，培育新型农民和致富能人；设立专项资金吸引在外优秀青年人才回流。

在小穿芳峪村党组织的引领下，村庄土地全部流转到集体文旅公司。村集体文旅公司设立“井田庐景区管理中心”来实行集体统一经营管理。村民的增收渠道除了在文旅公司打工收入，还有土地保值增值款、公司入股分红、宅基地流转租金收入、宅基地抵押权红利等多类进项。村党组织利用村规民约和新型合作社制度完善法治建设，将考核激励权的配置于乡村社会情境中，给具有股权的全体村民一本“明白账”，夯实了人民共同体的物质基础和信任互惠的乡村秩序。基层党组织通过发挥政治优势和组织贯通性，不仅使中央政府的政策命令能够经层层传达后有效落实到农村，而且引领乡村集体文旅公司完善共商共建共享机制、自我监督机制和村民有序参与机制，在新型集体所有权形式下对政策、项目、资金等资源进行权威性整合与制度化合理配置，压缩集体产权模糊、代理人寻租下的分利风险、“不规范的非正式激励空间”和“共谋空间”等，从而让委托人村民回收剩余索取权，并衍生出身份和责任的集体性与公共理性，真正成为乡村振兴“发包”项目的建设主力、参与主体和受益股东（见图2）。

（三）党组织引领下的道德治理有效性：社会性激励

在乡村熟人社会场域中，社会道德和舆论扮演着重要的治理角色。小穿芳峪村党组织设立了专门的社会道德考评小组，每年对党员的思想素质、服务能力、岗位职责、组织纪律、义务劳动、家庭示范等实行积分考核制度，根据履职与贡献情况进行积分奖扣后，在全村党员大会上给予物质奖励或批评通报。同时，村党组织制定了“共产党员户”挂牌承诺制度，对民主评议中不合格和受处分的党员户将摘去“共产党员户”标识牌，直至民主评议合格后再重新进行挂牌，形成农村非中心化的奖惩机制。这种针对农村党员的社会性激励分配机制，通过发挥党员的表率作用扩散到村民当中，激发村民以利他性的思维方式参与集体活动，呈现出有效的社会激励效果。在这种激励机制下，村民纷纷加入志愿服务队，参与到村景区环境维持、垃圾分类清运、活动秩序维持等事务中。此外，村党组织积极邀请智库学者入驻村庄，挖掘和解读本村隐逸文化、民俗文化与红色文化，撰写村历资料《小穿芳峪发展志略》，建立“非遗工坊”和民俗展览馆，打造“乡土文化+传统节庆”的村民文化系列活动。如今，小穿芳峪村已形成了多项固定村民道德文化活动，包括党性锻炼周、村规民约定期宣教、村民家风家训展示、“文明家庭”“最美家庭”“好婆婆好儿媳”评选等，进一步提升了村民的自豪感、认同感以及精神文化风貌。

在发展文旅产业过程中，小穿芳峪村党组织以价值整合和文化唤醒为目标，不断挖掘中华优秀传统文化和社会主义核心价值体系中的道德要素，将双委托代理关系下的社会制度和乡村传统道德观念相统一，使激励分配权的配置增加道德激励的意涵并承接至组织运行中，产生反向的强激励，约束乡村权力行使主体的失范行为，铸牢了乡村治理体系的价值共识，也降低了检查验收权与激励分配权联动实施的成本。

五、“一核三治”乡村治理体系中控制权转移的助推策略

从以上分析得出，各层级政府出于提高行政效率、降低治理成本、保证政策落地的考虑，运用党组织架构和双重资源属性引领构建了“一核三治”乡村治理体系；控制权依托“一核三治”乡村治理体系完成下移，使相关利益主体回归新的均衡，形成对基层政府和项目承接人的制衡机制和激励相容约束条件；基层党组织在双重委托代理关系中，作为政治性权力和“专业权威”在科层组织外部独立运行，并通过制度—非制度的激励与约束链条、结构化的技术治理模式承接控制权的下移，以政治引领将中央政府的意志融入乡村治理秩序、以组织引领打造基层人民共同体、以思想引领塑造集体与利他性观念、以服务引领激活乡村治理内生动力，促进自上而下、自下而上两条治理路径的耦合衔接和双向互动。并以党的全面领导方式赋予农村较大的发展自主性和自主决策权，让村民能够在决策制定、讨论协商、利益分配、管理监督等事项上全过程有序参与并有效激励代理人，呈现出全过程人民民主的实践形态和现代性机制，从而最大程度保障委托人村民的主体性，规制了基层利益共谋、资源分配不均、控制权异化、结构悬浮化等问题。因此，可重点从以下几个方面助推控制权的转移。

（一）提升村级党组织治理能力

村党组织可以有效衔接基层政府与农村组织，把资源真正配置到村民手中，其在承接控制权的转移中发挥着核心作用。基层政府应重点加强对村党组织标准化、规范化以及组织力建设，集中梳理村党组织“小微权力”制度清单，解决党组织对自主权认识和定位模糊问题；鼓励村党组织设立志愿者服务、技术指导服务、金融咨询服务、矛盾调解服务、常态化走访入户和农村组织入驻制度，发挥出指引、补位、协调整合与资源调控功能，推动村党组织与乡村自治、法治和德治的深度融合，缩小新型乡村治理体系的结构性张力，实现国家公共权力与村级组织、村民的联结与互动；基层政府可协同村党组织制定党员中长期教育培训规划和年度培训计划，将在职党员、村后备党员、产业大户、致富能手、乡村知识青年等一并纳入培养对象，通过当地党校、教育实践基地、职业技术学校、专家在线课堂等载体，提升其政治觉悟、业务素养、专业技能、创新致富能力和服务村民能力，夯实乡村治理的政治基础和组织保障。

（二）建立村级数字化治理网络

村党组织在控制权配置过程中既具有“派生性”的分配权力，又具有回应村民需求的“内生性”权力。对村民进行手机应用、网上办事、直播带货、金融投资等数字化新理念、新技术、新应用培训，提升村民使用现代化数字技术的能力；可开发村民议事APP平台，把村务办结、政策咨询、信访、公开监督等办事流程纳入到平台中，鼓励村民对本村村务、财务进行监督测评，完善村民全过程有序参与的监督问责机制，实现村民剩余索取权与双层委托代理关系下检察监督权的有机衔接；强化乡镇党委政府对村党组织的直接支持，将乡镇一级的各项服务向下延伸至村党组织一级，在村党组织中设立便民综合服务站，使村务实现线下就地和线上实时两条渠道办理。

（三）优化村集体经济组织结构

党组织作为“合意空间”可以将乡镇党委政府、村级组织以及村民的“国家—社会”关系联结起来，在“抓包”后的资源对接、分配和整合中具备天然优势。可在农民专业合作社、农村文旅服务公司等村集体企业中建立党组织，将党组织全面引领、全过程人民民主和集体经济组织结构相融合。由村党组织引领创新产业利益联享和村民集体入股模式，调控股权资源分配，使集体和村民可通过土地租金、务工佣金和分红股金的“三金”产业链共享发展成果；优化村党组织与智库共建合作机制，培养专业的营销队伍、农民经纪人、“田秀才”“土专家”等“新农人”群体，并将乡村科技资源、市场资源和数字资源优化整合，开发高附加值的乡村农家院文旅、孵化生态农场、数字农场、共享农场等乡村品牌产业，延长集体经济产业链，减少资源分配失衡和短期化趋利等现象。

（四）完善乡村法治化保障措施

强化村民法治化意识和社会规则精神有利于控制权下移的合法性构建。鼓励村党组织以党建联建形式统合司法站（所）成立“法律服务团”“法律驿站”“法律诊所”等线下机构，设立“法律顾问微信群”等线上组织，收集分析村民的法治需求，并通过多种方式为村民提供实时法律咨询服务、法治教育和司法救济，将法治资源惠及到“最后一公里”；村党组织应完善的自我监督制度体系，例如党员政治学习日制度、党性锻炼活动周制度、党员户挂牌承诺制度、党员积分考核制度、民主评议党员制度等等；村党组织还要引领整合乡村非正式规范，设立以激励和惩戒为主要模式的村规民约调控机制，使其与国家法律法规组合成“正式+非正式衔接”的乡村法治体系。

（五）构建乡村德治的养成机制

乡村集体文旅产业的发展激活了中国乡村文化基因。党组织在引领乡村集体文旅产业发展时，应坚持保护、传承、宣传、开发有机结合的原则，重视乡村公共文化体系建设。对本地的红色文化、农耕文化、优秀传统文化、民俗文化和非物质文化遗产进行悉心挖掘与精心打造，融合时代新内涵、新要求，以文化赋能乡村产业升级和乡村环境建设，充分将文化资源转化为集体经济收益；此外，村党组织还要定期组织开展喜闻乐见的文化实践活动和家风教育活动，提升村民社会主义道德观以及传承中华优秀传统文化的积极性，加深村民对人民共同体的责任感。也要充分发挥乡村青年群体的作用，倡导青年群体使用线上媒体来学习和传播乡村文化知识后，也能对个人家庭和周围群体进行“反哺”，推动村风家风民风向好向善，促进乡村德治文化的养成。

六、余论

单案例纵深研究在特定场域的系统要素抓取分析上具有显著优势。“小穿模式”中的控制权转移过程是一个具有示范效应的样本，其综合要素可以归纳为：基层党组织奠基发展之根，全过程人民民主定位发展之路，集体经济法权重组激活发展之血，法治化建设赋能发展之势，道德治理汇集发展之力。这五项要素也融合成了主体多元化、过程民主化、程序规范化、结构扁平化的“一核三治”乡村治理体系。这种新型乡村治理体系打破了基层利益主体的权责非均衡状态，促使剩余控制权真正下沉到乡村和村民手中，形成共建共治共享的全域治理格局。

本文的主要理论贡献是在对全面推进乡村振兴中的一项治理样本进行分析后，补充了周雪光、练宏的控制权理论。笔者在近两年调研各地的治理典型村庄时发现，这些村的快速发展不仅得益于传统控制权配置下，自上而下政府密集的“发包”项目。更主要是一些地方将基层党组织结构充分融入进新型乡村治理体系中，让自下而上的社会性“活权富民”路径落地，并与自上而下的合规性“赋权强村”路径形成耦合互动和信任链接，改变了资源的属性和输入方式，使资源配置权和资源决策权下移。进而增加了对于委托方的授权和灵活性，使管理方的控制权越发充分并能够迅捷向上传递对称信息，保障双向关系中委托人的目标实现。本文只是证明一类关键要素和机理结构可以促发乡村振兴和共同富裕的涌现。我国乡村治理的复杂程度较高，如果机械地照搬和模仿“小穿模式”，可能造成资源浪费和同质化现象，所以案例样本不能普适性推广。此外，本文无意证明“控制权下移是最有效率解决共同富裕”的这一论点，只是探讨当前情境下的控制权配置通过何种组织架构来提升分配效能，并产生非预期的正向效果，是一类乡村治理现代化建设的阶段性试验。

责任编辑：牛铮 

一审：亢玉静  二审：张杨子涵  终审：王智睿

文章来源：《中国行政管理》2023年第4期